“三线一单”与国土空间规划有效衔接的探索

随着城市化和工业化建设进程的不断加快，经济高质量发展和生态环境高水平保护矛盾愈发突出，究其根本原因是由于空间利用效率不高、结构不合理导致。早在2015年，中共中央 国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，指出要“优化国土空间开发格局”、“健全空间规划体系”、“严守资源环境生态红线”。

生态环境部推动的“三线一单”编制及自然资源部开展的国土空间规划工作均基于空间视角，从优化国土空间生态安全格局和空间管制方面，为推进生态文明建设，实现经济社会高质量发展提供了有力保障。

一、“三线一单”与国土空间规划的内涵

“三线一单”通过划定全域覆盖、分类管理的环境管控单元，提出区域生态环境管控要求，制定生态环境准入清单。生态环境准入清单是规划环评、环境管理要求落实的抓手，可为项目选址提供参考，亦可在源头避免因产业布局不合理导致的生态环境问题。

国土空间规划则以空间开发利用与保护为出发点，以资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价为基础，科学有序统筹生态、农业、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界，统一行使国土空间用途管制和生态保护修复，优化国土空间布局。

二、“三线一单”与国土空间规划的异同点

从内容上看，“三线一单”开展的是生态、环境和资源三方面的评价，更多是对国土空间上开发活动的环境影响进行管控。而国土空间规划注重边界落地与用途管制，在“双评价”基础上进一步开展农业生产、城镇建设适宜性评价，涵盖的内容更广。

从涉及部门上来看，自然资源部门负责组织划定、评估调整生态保护红线，生态环境部门承担生态保护红线监管工作。而“三线一单”中的资源利用上线则涉及多个部门。此外，国土空间规划中的永久基本农田在“三线一单”中也对应土壤环境分区的农用地优先保护区、农用地污染风险重点管控区。

从层级上看，国土空间规划从上到下共有五级，且各级的侧重点不同；“三线一单”则包含省、市两级。在具体实施过程中，“三线一单”影响项目的环境准入，从生态环境保护角度指导选址；国土空间规划则将在用地预审、规划许可等环节影响项目的落地。

三、“三线一单”与国土空间规划衔接存在的问题

1.法律法规层面

目前在国家层面上还未专门针对“三线一单”和国土空间规划衔接出台相关法律法规或规章制度。但多个省市州印发的“三线一单”实施意见中提出了做好与国土空间规划的衔接工作，但具体责任部门是谁、怎么衔接、衔接什么内容、如何有效衔接等问题并未给出明确地回答，不利于衔接工作的具体开展。

2.基础数据划定不统一

二者由于工作开展部门的不同，掌握的基础数据不统一、技术依据、编制方法不同，不利于划定结果的衔接。

3.应用及评估机制不完善

“三线一单”发布时间早于大多数“十四五”规划，环境准入清单中很多指标局限于“十三五”时期制定的目标，不利于规划基准年指标要求管控。

四、“三线一单”成果与国土空间规划衔接—实例分析

尽管国家层面未出台关于“三线一单”与国土空间规划衔接的相关法律法规，但各地在实际工作过程中充分进行了探索。

1.市级国土空间规划与“三线一单”成果的衔接

（1）绥化市国土空间规划

2019年，绥化市启动《绥化市国土空间总体规划》编制工作。2021年6月11日，绥化市发布了《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的意见》（绥政发〔2021〕10号），建立并全面实施生态环境分区管控。

在《绥化市国土空间总体规划》编制过程中，生态环境、自然资源部门加强沟通，及时在政策要求、管理程序等方面进行深入对接，按照“生态红线优布局、环境总量控规模、环境准入促转型”的总体思路，从空间布局、产业发展、管理措施等几个方面与“三线一单”成果高度衔接，与规划部门及规划编制单位开展了多次互动交流和成果应用讨论，并将阶段性成果应用于国土空间规划编制，强化了“三线一单”生态环境分区管控对国土空间规划的支撑作用。

（2）重庆市国土空间规划

2020年4月，重庆在全国率先发布《关于落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线制定生态环境准入清单实施生态环境分区管控的实施意见》（渝府发〔2020〕11号）。重庆市在“三线一单”编制过程中高度重视与国土空间规划等相关部门同步开展工作的协调，深入互动交流，使得两者数据基础一致，并将阶段性成果应用于在国土空间规划编制，强化了“三线一单”生态环境分区管控对国土空间规划的支撑作用。在成果发布实施后，将“三线一单”成果纳入面向市级部门应用的全市“多规合一”平台。

2.专项规划与“三线一单”成果的衔接

陕西省秦岭水资源保护利用专项规划作为秦岭生态环境保护八大专项规划之一，是秦岭地区水资源保护和开发利用的顶层设计。通过与陕西省“三线一单”分区结果对比优化规划工程选址，采纳“三线一单”水环境质量底线要求，提出水环境影响减缓措施，并根据资源利用上线提出水资源配置等要求，使得规划水库空间布局更加合理，秦岭水资源水环境保护要求更加全面，对提升秦岭区域生态环境保护水平具有重要意义。