城镇低效用地成因与再开发思考

改革开放以来，工业化城镇化快速发展，城镇建设用地大规模扩张，资源过度消耗、生态环境受损，成为中国可持续发展进程中的重大问题，也是新时代国土空间规划迫切需要应对的挑战。在生态文明建设和新型城镇化的时代背景下，未来的国土开发逐步进入以存量为主的空间利用阶段，存量规划成为国土空间规划的必然选择。本文剖析了城镇低效用地的概念及内涵，分析了城镇低效用地形成的原因，提出了城镇低效用地再开发的主要路径。

一、城镇低效用地概念及内涵

原国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》的通知中明确，城镇低效用地为城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地。其具体包括：一、产业转型升级类:在《自然资源开发利用限制和禁止目录》（2021年）、《产业结构调整指导目录》（2019年）中规定为禁止类、淘汰类产业用地;不符合安全生产和环保要求的用地;“退二进三”产业用地。二、城镇更新改造类:布局散乱、基础设施和公共服务设施落后，政府相关部门确定改造的老城区、城中村、棚户区、老工业区等。三、用地效益提升类:低于有关土地使用标准、未达到土地供应时约定的开发利用条件、经节约集约用地评价认定为低效的建设用地。

从城镇低效用地定义出发，城镇低效用地内涵有三方面：一是低效用地的研究对象是存量建设用地。二是低效用地不仅经济效益不高，且社会效益和环境效益低下，如不符合国家环保政策、发展规划的建设用地等。三是低效用地具有地域性和动态性。不同地区，由于社会经济发展现状不同，对土地利用效益要求也不同，这反映了低效用地慨念的地域性。而随着社会经济发展，过去符合产业政策的用地可能无法满足新形势下土地节约集约利用要求，这反映了低效用地溉念的时间动态性。

二、城镇低效用地成因

（一）土地获取成本低是直接原因

城镇低效用地集中出现在城市郊区且多为工业用地，一是城市郊区土地价格明显低于城市中心，对区位条件要求不高的工业企业布置在城市郊区符合企业自身利益最大化原则，但是低廉的土地使用权获取成本无法激励土地使用权人充分利用土地。二是地方政府为刺激经济可能会以低价土地吸引投资，导致统一规划的工业用地出现低效。

（二）规划和监管缺失是主要原因

如何让低廉土地价格换来地方经济发展和则政收入，关键是要前有规划和规范，后有考评和惩处。而现实中，部分地方存在规划不合理和重审批、轻监管的问题。规划和监管的缺失，导致土地使用权人不当用地行为得以继续。

（三）土地产权问题是根本原因

城镇低效用地成因复杂多样，涉及政府、企业、个人等多个权利主体。但究其根本，依然是土地产权问题。土地产权问题至少包括两方面：一是同地不同权，二是产权不清。同地不同权指的是在城乡二元结构下，集体土地无法和国有土地享有同样的收益分配机制，这是企业获取集体土地的经济成本远低于国有土地的根本原因。城乡二元结构的土地管理体制是造成农村地区低效建设用地的根本原因。产权不清在城中村表现较为突出。由于历史遗留问题等原因，城中村土地和房屋产权归属比较混乱。产权不清限制了土地权利人对土地利用的经济投入，进而导致土地低效利用。

三、城镇低效用地再开发方案编制要点

（一）土地资源现状分析

详细分析规划范围内土地利用现状中各类用地的规模、比例和分布；明确阐述建设用地利用和用地空间保障等方面存在的问题。

（二）城镇低效用地再开发可实现潜力分析

规划应综合考虑规划期内经济社会发展水平、用地供需矛盾、开发建设成本、资金投入能力、老百姓意愿等现实因素，对城镇低效用地再开发进行可行性分析，确定规划期内可实现再开发的城镇低效用地的规模、类型和分布。

（三）城镇低效用地再开发目标确定

定性目标：规划应从城镇的实际出发，从盘活城镇低效用地、提升土地利用效率，促进产业转型升级、优化土地利用结构及改善人居环境、推动民生和公共事业发展等方面确定再开发目标。

定量目标：规划应依据定性目标，明确规划期内城镇低效用地再开发总规模、各类型低效用地的规模、土地利用强度、土地投入产出强度提升等方面确定开发目标。

（四）空间布局优化

规划应从城镇的实际出发，从盘活城镇低效用地、提升土地利用效率，促进产业转型升级、优化土地利用结构及改善人居环境、推动民生和公共事业发展等方面确定再开发空间布局优化方案。

（五）用地结构优化

规划应根据规划目标，结合城镇低效用地现状用地结构，在与城镇总体规划、控制性详细规划、城市更新改造规划等充分衔接条件下，合理安排产业用地、基础设施、公益设施等各类用地规模，明确再开发项目区块用地结构调整优化的方向，各用途规划与现状面积和比例的变化情况。

四、城镇低效用地再开发实施保障措施

（一）鼓励多方参与城镇低效用地盘活，形成共同协同机制

首先，城镇低效用地盘活涉及多个部门，须建立由牵头部门负责，跨部门共同参与的协调和监管机制。其次，鼓励多方市场主体参与，按照“把握主次、有的放矢、循序渐进、风险可控”的原则，鼓励大型央企、国企、民营企业等通过多种形式参与土地二次开发。再次，应引入社会公众参与和监督，发挥市民主体作用，探索“政府—市场—市民—社团”四方协同的机制。同时，建立多部门协同的综合奖惩制度，运用差别化管理形成倒逼作用，共同推动城镇低效用地的盘活。

（二）推动全生命周期管理，落实和强化评估机制

以土地全要素、全生命周期管理为抓手，注重存量工业用地盘活和土地复合利用的效率与质量并举，完善“资源、效能、机制”三位一体的工作体系，加强开发强度与功能品质“双控”、经济利益与综合效益“双修”、绩效考核与利益共享“挂钩”，全方位提升城镇低效用地再开发综合功效。

（三）拓宽融资渠道，放活资金来源

资金是推动城镇低效用地再开发的关键，因此充分发挥社会资本的作用，引入多种融资渠道，形成政府主导下面向城镇低效用地再开发的多元化投资渠道，将成为未来大规模开展城镇低效用地再开发的发展趋势。