永久基本农田的那些事儿

十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地是我国的基本国策，在耕地保护事业上，我国始终以永久基本农田为根本，坚守18亿亩耕地红线，确保粮食安全。2022年中央一号文件指出：按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。2023年中央一号文件指出：严格耕地占补平衡管理，严格控制耕地转为其他农用地，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田。

那么什么是永久基本农田？永久基本农田划定历程是什么样的？永久基本农田与耕地的关系是怎么样的？哪些项目可以占用永久基本农田？本文将逐一进行详解。

一、什么是永久基本农田

1963年黄河中下游水土保持工作会议首次提出“基本农田”，自1999年1月1日起施行的《基本农田保护条例》正式提出“基本农田”的概念，基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。

2008年中共十七届三中全会首次提出“永久基本农田”的概念，自2020年1月1日起施行的《中华人民共和国土地管理法》第三次修正案，正式以“永久基本农田”全面替代了第二次修正案中的“基本农田”。永久基本农田是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

原国土资源部等国务院7个部门在2005年联合下发的《关于进一步做好基本农田保护有关工作的意见》，将基本农田上的农业结构调整严格限定在种植业（主要包括粮、棉、油、麻、丝、茶、糖、菜、烟、果、药、杂等作物生产）范围内；国务院办公厅在2020年下发的《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，指出对耕地实行特殊保护和用途管制，严格控制耕地转为林地、园地等其他类型农用地，并明确了耕地利用优先序，永久基本农田重点用于发展粮食生产，特别是保障稻谷、小麦、玉米三大谷物的种植面积。国家从政策层面进一步突出永久基本农田的地位和作用。

二、永久基本农田保护历程

2009年12月，原国土资源部、农业部联合下发《关于划定基本农田实行永久保护的通知》（国土资发〔2009〕167号），提出按照“依法依规、确保数量、提升质量、落地到户”的要求，科学划定永久基本农田，全面提升基本农田保护水平，努力实现基本农田保护与建设并重、数量与质量并重、生产功能与生态功能并重。

2014年10月，原国土资源部、农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》（国土资发〔2014〕128号），要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。

2019年11月，中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》（厅字〔2019〕48号），提出按照保质保量要求划定永久基本农田，已经划定的永久基本农田中存在划定不实、违法占用、严重污染等问题的要全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

2021年6月，自然资源部下发《关于加快推进永久基本农田核实整改补足和城镇开发边界划定工作的函》（自然资空间规划函〔2021〕121号），提出2021年6月底前组织完成永久基本农田核实整改补足成果上报。

2022年4月，自然资源部下发《关于在全国开展”三区三线”划定的函》（自然资函〔2022〕47号），提出按照规模要求，优先划定永久基本农田。

2022年12月，全国“三区三线”划定工作完成，正式启用耕地保有量和永久基本农田划定成果。

三、永久基本农田与耕地的关系

1、概念不同

耕地：根据《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）。

永久基本农田：根据《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，永久基本农田是指为保障国家粮食安全和重要农产品供给，实施永久特殊保护的耕地。

2、农转用审批流程不同

建设占用永久基本农田报国务院批准；建设占用耕地超过35公顷报国务院批准。

3、非法占用刑法处罚面积不同

依据我国《刑法》和相关司法解释，非法占用永久基本农田五亩以上或者非法占用永久基本农田以外的耕地十亩以上，造成耕地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。

四、永久基本农田管控措施

永久基本农田不得转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地。严禁占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼；严禁占用永久基本农田种植苗木、草皮等用于绿化装饰以 及其他破坏耕作层的植物；严禁占用永久基本农田挖湖造景、建设绿化带；严禁新增占用永久基本农田建设畜禽养殖设施、水产养殖设施和破坏耕作层的种植业设施。

已划定的永久基本农田，任何单位和个人不得擅自占用或者改变用途。非农业建设不得“未批先建”。能源、交通、水利、军事设施等重大建设项目选址确实难以避让永久基本农田的，经依法批准，应在落实耕地占补平衡基础上，按照数量不减、质量不降原则，在可以长期稳定利用的耕地上落实永久基本农田补划任务。

五、哪些项目可以占用永久基本农田？

根据自然资源部印发《关于做好占用永久基本农田重大建设项目用地预审的通知》（自然资规〔2018〕3号），对重大建设项目占用永久基本农田的，具体规定了六类情形。

（一）党中央、国务院明确支持的重大建设项目（包括党中央、国务院发布文件或批准规划中明确具体名称的项目和国务院批准的项目）。

（二）军事国防类。中央军委及其有关部门批准的军事国防项目。

（三）交通类。

1、机场项目。国家级规划（指国务院及其有关部门颁布）明确的民用运输机场项目。

2、铁路项目。国家级规划明确的铁路项目，《推进运输结构调整行动计划（2018～2020年）》明确的铁路专用线项目，国务院投资主管部门批准的城际铁路建设规划明确的城际铁路项目，国务院投资主管部门批准的城市轨道交通建设规划明确的城市轨道交通项目。

3、公路项目。国家级规划明确的公路项目，包括《国家公路网规划（2013～2030年）》明确的国家高速公路和国道项目，国家级规划明确的国防公路项目。

此外，为解决当前地方存在的突出问题，将省级公路网规划的部分公路项目纳入受理范围：

（1）省级高速公路。

（2）连接深度贫困地区直接为该地区服务的省级公路。

（四）能源类。国家级规划明确的能源项目。电网项目，包括500千伏及以上直流电网项目和500千伏、750千伏、1000千伏交流电网项目，以及国家级规划明确的其他电网项目。其他能源项目，包括国家级规划明确的且符合国家产业政策的能源开采、油气管线、水电、核电项目。

（五）水利类。国家级规划明确的水利项目。

（六）为贯彻落实党中央、国务院重大决策部署，国务院投资主管部门或国务院投资主管部门会同有关部门支持和认可的交通、能源、水利基础设施项目。

《自然资源部 农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号），增加了以下内容：

1、生态建设类重大建设项目

党中央、国务院确定建设的重大生态项目，省级人民政府为落实党中央、国务院决策部署，提出具有国家重大意义的生态建设项目，经国务院同意，确实难以避让永久基本农田的。

2、深度贫困地区、集中连片特困地区、国家扶贫开发工作重点县省级以下基础设施、易地扶贫搬迁、民生发展等建设项目。

《自然资源部关于积极做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2022〕129号），增加了以下内容：

按《关于梳理国家重大项目清单加大建设用地保障力度的通知》（发改投资〔2020〕688号）要求，列入需中央加大用地保障力度清单的项目。

六、其他类型用地占用永久基本农田的情况

1、临时用地

自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：临时用地一般不得占用永久基本农田，建设项目施工和地质勘查需要临时用地、选址确实难以避让永久基本农田的，在不修建永久性建（构）筑物、经复垦能恢复原种植条件的前提下，土地使用者按法定程序申请临时用地并编制土地复垦方案，同时满足土壤剥离、复垦验收等有关规定，经县级自然资源主管部门批准可临时占用，并在市级自然资源主管部门备案，一般不超过两年。

2、土地整治

自然资源部《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》（自然资发〔2019〕194号）规定：整治区域内涉及永久基本农田调整的，应编制调整方案并按已有规定办理，确保新增永久基本农田面积原则上不少于调整面积的5%，调整方案应纳入村庄规划。整治区域完成整治任务并通过验收后，更新完善永久基本农田数据库。

3、探矿采矿

自然资源部、农业农村部《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）规定：

（1）石油、天然气、页岩气、煤层气等油气战略性矿产的地质勘查，经批准可临时占用永久基本农田布设探井。在试采和取得采矿权后转为开采井的，可直接依法办理农用地转用和土地征收审批手续，按规定补划永久基本农田。

（2）煤炭等非油气战略性矿产，矿业权人申请采矿权涉及永久基本农田的，根据露天、井下开采方式实行差别化管理。对于露天方式开采，开采项目应符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求；对于井下方式开采，矿产资源开发利用与生态保护修复方案应落实保护性开发措施。井下开采方式所配套建设的地面工业广场等设施，要符合占用永久基本农田重大建设项目用地要求。

（3）已设矿业权与永久基本农田空间重叠的，各级地方自然资源主管部门要加强永久基本农田保护、土地复垦等日常监管，允许在原矿业权范围内办理延续变更等登记手续。已取得探矿权申请划定矿区范围或探矿权转采矿权的按上述煤炭等非油气战略性矿产管理规定执行。矿业权人申请扩大勘查区块范围或扩大矿区范围、申请将勘查或开采矿种由战略性矿产变更为非战略性矿产，涉及与永久基本农田空间重叠的，按新设矿业权处理。矿业权人不依法履行土地复垦义务的，不得批准新设矿业权，不得批准新的建设用地。

七、永久基本农田的补划来源

需在永久基本农田之外的优质耕地中，划定永久基本农田储备区并上图入库，土地整理复垦开发和新建高标准农田增加的优质耕地应当优先划入永久基本农田储备区。建设项目经依法批准占用永久基本农田的，应当从永久基本农田储备区耕地中补划，储备区中难以补足的，在县域范围内其他优质耕地中补划；县域范围内无法补足的，可在市域范围内补划；个别市域范围内仍无法补足的，可在省域范围内补划。

耕地是粮食生产的命根子，永久基本农田是耕地中的精华。守护永久基本农田，严格重大建设项目占用永久基本农田，事关国家粮食安全，也是维护群众利益的必然选择，我们每个人都应增强保护意识，将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。